GoITSystems by Dr. M. Gottlieb

Prozessdenken vs. Zuständigkeitsdenken: Warum die Verwaltung grundlegend umdenken muss

Zuständigkeits- vs. Prozess-Denken

Die Verwaltungsdigitalisierung in Deutschland leidet nicht allein an fehlender Technik, sondern in erheblichem Maß an unzureichend koordinierten, nur teilweise standardisierten und häufig nicht end-to-end gedachten Abläufen. Für eine belastbare Analyse genügt es daher nicht, Zuständigkeiten und Organisationskästen zu betrachten; erforderlich ist eine prozessorientierte Perspektive, die Verwaltungsleistungen als durchgängige Leistungsketten versteht. Diese Argumentation lässt sich theoretisch im Business Process Management (BPM), im Business Process Reengineering (BPR) sowie in einer soziotechnischen Sicht auf Verwaltungsorganisation verankern (; ; ).

Das Kernproblem: Zuständigkeit statt Ablauf

Öffentliche Verwaltungen sind historisch primär entlang funktionaler Zuständigkeiten organisiert. Diese Struktur sichert formale Verantwortung, begünstigt jedoch zugleich Medienbrüche, Mehrfachprüfungen, sequenzielle Übergaben und mangelnde Transparenz über den tatsächlichen Bearbeitungsstand eines Vorgangs. Für Antragstellende bleibt dadurch oft unklar, wo ein Verfahren aktuell liegt, welche Stelle gerade bearbeitet und an welcher Schnittstelle Verzögerungen entstehen.

Aus prozessualer Sicht ist genau diese Fragmentierung das zentrale Organisationsproblem. Während das Zuständigkeitsdenken vor allem nach formaler Verantwortung, Regelkonformität und Übergabe an die nächste Stelle fragt, richtet Prozessdenken den Blick auf den gesamten Vorgangsfluss – also auf Abfolge, Abhängigkeiten, Informationsbedarf, Wartezeiten und Ergebnisqualität. Prozessmanagement ersetzt Zuständigkeiten damit nicht, sondern ergänzt sie um eine koordinierende End-to-End-Perspektive (; ).

Theoretischer Rahmen

Der Begriff des Geschäftsprozesses bezeichnet in der BPM-Literatur eine strukturierte Folge zusammenhängender Aktivitäten, die Inputs in Outputs transformiert und dabei Wert für interne oder externe Adressaten erzeugt. Auf die Verwaltung übertragen bedeutet dies: Ein Prozess beginnt nicht an der internen Sachbearbeitungsgrenze und endet auch nicht mit der Weiterleitung an eine andere Organisationseinheit, sondern erst mit der vollständigen Leistungserbringung gegenüber Bürgerinnen, Bürgern oder Unternehmen ().

Für die Einordnung des vorliegenden Arguments sind drei Theoriebezüge besonders relevant. Erstens liefert BPM den konzeptionellen Rahmen für Identifikation, Modellierung, Analyse, Ausführung und kontinuierliche Verbesserung von Prozessen. Zweitens verweist BPR darauf, dass Digitalisierung nur dann substanziellen Nutzen erzeugt, wenn Prozesse nicht bloß elektronisch abgebildet, sondern grundlegend vereinfacht und neu gestaltet werden. Drittens macht die soziotechnische Perspektive deutlich, dass nachhaltige Verwaltungsdigitalisierung nicht als reines IT-Projekt missverstanden werden darf, sondern als Zusammenspiel von Organisation, Regeln, Rollen, Technologien und institutionellen Anreizen (; ; ).

Zuständigkeitsdenken und Prozessdenken im Vergleich

  • Zuständigkeitsdenken fragt: Wer ist formal verantwortlich, welche Stelle bearbeitet als Nächstes, und wird die jeweilige Dienstanweisung korrekt eingehalten?
  • Prozessdenken fragt: Was muss als Nächstes geschehen, damit das Verfahrensziel erreicht wird, welche Informationen werden benötigt, und an welchen Punkten entstehen Verzögerungen, Redundanzen oder Fehlerquellen?
  • Organisatorische Folge: Zuständigkeitsorientierung optimiert Teilaufgaben innerhalb von Silos, Prozessorientierung optimiert den Gesamtfluss über Organisationsgrenzen hinweg.
  • Digitalisierungskonsequenz: Wer nur Zuständigkeiten digitalisiert, reproduziert bestehende Ineffizienzen digital; wer Prozesse gestaltet, schafft überhaupt erst die Voraussetzung für wirksame Digitalisierung (; ).

Warum Digitalisierung hier scheitert

Die empirische Evidenz zur deutschen Verwaltungsdigitalisierung stützt diese Diagnose. Das Behörden-Digimeter 2026 zeigt, dass Anfang 2026 von 7.509 relevanten Einzelleistungen lediglich 823 bundesweit flächendeckend umgesetzt waren; zugleich hatte kein Bundesland mehr als 291 von 577 OZG-Leistungsbündeln flächendeckend verfügbar. Das Gutachten betont zudem ausdrücklich, dass dieser Umsetzungsstand noch keine tiefgreifende Digitalisierung der zugrunde liegenden Verwaltungsprozesse beinhaltet ().

Auch die Fraunhofer-FOKUS-Studie EfA im Fokus verweist auf strukturelle Hemmnisse, die nicht primär technischer Natur sind. Die Studie arbeitet heraus, dass Kommunen bei der Nachnutzung digitaler Leistungen weiterhin mit finanziellen Unsicherheiten, Unterstützungsbedarf, komplexen vergaberechtlichen Anforderungen sowie heterogenen organisatorischen Strukturen konfrontiert sind. Besonders hervorgehoben werden der Bedarf an stärkerer Abstimmung, Wissenstransfer, verlässlichen Rollout-Strukturen und transparentem Prozessmanagement ().

Damit wird deutlich: Das Defizit liegt nicht nur in fehlenden Onlinediensten, sondern in mangelhaft koordinierten und institutionell schwach eingebetteten Prozessketten. Digitalisierung ohne vorgelagerte Prozessanalyse reproduziert deshalb häufig bestehende Ineffizienzen in digitaler Form, statt sie zu beseitigen (; ).

Was ein Verwaltungsprozess umfasst

Im Verwaltungskontext besteht ein Prozess typischerweise aus einem definierten Input, einer Folge regelgebundener und fachlicher Tätigkeiten sowie einem klar bestimmbaren Output. Inputs können etwa Anträge, Meldungen oder Ereignisse wie Geburt, Umzug oder Unternehmensgründung sein. Die Aktivitäten reichen von Prüfung, Entscheidung und Dokumentation bis zu Rückfragen, Beteiligungen anderer Stellen und Zustellung. Outputs sind Bescheide, Genehmigungen, Registereinträge oder sonstige Verwaltungsakte.

Entscheidend ist, dass alle internen Übergaben, Liegezeiten und Rückkopplungen Teil des Prozesses sind. Gerade diese unsichtbaren Zwischenräume sind in Behörden häufig die eigentlichen Quellen von Verzögerung, Intransparenz und Friktion. Aus BPM-Sicht ist deshalb nicht die einzelne Bearbeitungshandlung das analytische Primärobjekt, sondern der vollständige End-to-End-Ablauf (; ).

Drei Dimensionen des Umdenkens

Von der Funktion zum Fluss

Verwaltungsmodernisierung muss Vorgänge als zusammenhängende Abläufe modellieren, nicht bloß als Aneinanderreihung von Zuständigkeiten. Auf Bundesebene ist BPMN 2.0 hierfür als zentraler Modellierungsstandard etabliert; das Bundesverwaltungsamt verweist darauf, dass bundeseinheitliche Standards für das Prozessmanagement gesetzt wurden und Prozesse mithilfe des BPMN-2.0-Standards einheitlich gesteuert und dokumentiert werden können (; ).

Von der Ausnahme zur Regel

Prozessdenken fragt nach wiederkehrenden Mustern und standardisierbaren Fallkonstellationen. Gerade in der Verwaltung lässt sich ein erheblicher Anteil von Vorgängen regelbasiert strukturieren, während komplexe Ausnahmefälle gesondert behandelt werden. Das Bundesverwaltungsamt beschreibt DMN ausdrücklich als Standard zur Modellierung von Geschäftsregeln und Entscheidungsfindungsprozessen; damit lassen sich standardisierbare Entscheidungen nachvollziehbar dokumentieren und – sofern rechtlich und organisatorisch tragfähig – technisch unterstützen (; ).

Vom Silo zur Prozesskette

Die größten Reibungsverluste entstehen typischerweise an Schnittstellen zwischen Organisationseinheiten, föderalen Ebenen und IT-Dienstleistern. Genau hier verweist die Fraunhofer-FOKUS-Studie auf die Notwendigkeit stärkerer Abstimmung, anerkannter Intermediäre, standardisierter Weitergabestrukturen und adressatengerechter Kommunikation im EfA-Rollout. Prozessdenken ist deshalb immer auch Schnittstellenmanagement: Es macht Übergaben sichtbar, reduziert unnötige Schleifen und stärkt die Koordination über Abteilungs- und Ebenengrenzen hinweg ().

Organisatorische Voraussetzungen

Eine prozessorientierte Verwaltung benötigt erstens Sichtbarkeit in Form dokumentierter und modellierter Abläufe. Zweitens braucht sie Verantwortung durch Prozesseigentümer oder vergleichbare Rollen mit bereichsübergreifendem Mandat. Drittens erfordert sie Messbarkeit, also Kennzahlen zu beispielsweise Durchlaufzeiten, Liegezeiten, Rückfragen, Fehlerquoten und Variantenhäufigkeiten. Diese drei Voraussetzungen sind zunächst organisatorisch und governance-bezogen, nicht technisch (; ). Dabei muss beachtet werden, dass die Kennzahlen sowohl Zweck als auch Wirtschaftlich erhebbar sind.

Gerade darin liegt eine häufig unterschätzte Einsicht der Verwaltungsdigitalisierung: Technologie kann fehlende Prozessklarheit nicht kompensieren. Wenn Rollen, Regeln, Übergaben und Eskalationsmechanismen unklar bleiben, wird digitale Technik bestenfalls zum Beschleuniger bestehender Dysfunktionalitäten. Aus Sicht des BPM ist daher Prozessanalyse kein nachgelagerter Optimierungsschritt, sondern die Voraussetzung jeder sinnvollen Digitalisierung (; ).

Implikationen für Führung und Governance

Prozessdenken ist nicht wertneutral, weil es organisatorische Intransparenz reduziert. Sobald Durchlaufzeiten, Liegezeiten und Übergaben sichtbar werden, treten auch Verantwortungsdiffusion, Doppelarbeit und vermeidbare Verzögerungen offen zutage. Das erklärt, weshalb prozessorientierte Reformen regelmäßig nicht nur fachliche, sondern auch politische und mikropolitische Widerstände auslösen ().

Für die Führungsebene bedeutet dies, dass Prozessmanagement als Governance-Aufgabe verstanden werden muss. Es genügt nicht, Modellierungsstandards oder Onlinedienste bereitzustellen; erforderlich sind auch Priorisierung, Mandatierung, Standardisierung und Durchsetzungsfähigkeit über Bereichsgrenzen hinweg. Gerade in föderalen Kontexten entscheidet daher weniger die Verfügbarkeit einzelner Technologien als die Qualität der Koordination über den Erfolg digitaler Transformation (; ).

Fazit

Prozessdenken ist keine Software, sondern eine organisationsbezogene Perspektive auf Verwaltungsleistung. Wer Digitalisierung primär als Bereitstellung digitaler Oberflächen versteht, verfehlt die eigentliche Modernisierungsaufgabe. Erst wenn Verwaltungen ihre Leistungen als durchgängige Prozesse modellieren, standardisieren, messen und steuern, entstehen die Voraussetzungen für wirksame, skalierbare und nutzerorientierte Digitalisierung (; ).

Weiterführende Beiträge

Literatur

Publikationen

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