GoITSystems by Dr. M. Gottlieb

Warum Verwaltungsdigitalisierung in Deutschland so oft scheitert – und was wirklich dahintersteckt

Paradoxon der Digitalisierung

Das Paradox der deutschen Digitalisierung

Deutschland ist die viertgrößte Volkswirtschaft der Welt, verfügt über milliardenschwere Digitalisierungsprogramme und hat mit dem Onlinezugangsgesetz (OZG) einen klaren gesetzlichen Auftrag formuliert – inklusive Frist (Ende 2022). Dennoch attestiert der Bitkom-DESI-Index 2025 der Bundesrepublik lediglich Rang 21 von 27 EU-Mitgliedstaaten bei der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung – noch hinter Frankreich und Italien (). Das INSM-Behörden-Digimeter 2026, erstellt vom Institut der deutschen Wirtschaft (IW), konkretisiert das Ausmaß: Von 7.509 gesetzlich vorgeschriebenen Einzelleistungen sind Anfang 2026 lediglich 823 bundesweit flächendeckend verfügbar – das entspricht knapp elf Prozent (). Drei Jahre nach Ablauf der OZG-Frist verweist kein Bundesland auf eine Umsetzungsquote von mehr als 50 Prozent.

Das Scheitern ist kein Zufall. Es hat strukturelle Ursachen – und sie lassen sich benennen.

Theoretische Einordnung: Sozio-technisches Systemversagen

Die folgenden Befunde lassen sich unter einem gemeinsamen analytischen Rahmen fassen: Verwaltungsdigitalisierung scheitert in Deutschland an einem sozio-technischen Mismatch – einer systematischen Entkopplung von Technologieeinsatz, Prozessreife, Governance-Struktur und organisationalem Wandel (). Dieser Mismatch äußert sich in sechs Ursachenkomplexen, die nicht additiv, sondern kausal miteinander verknüpft sind: fehlende Prozessgrundlage, föderale Fragmentierung, systemische Medienbrüche, Governance-Lücken, vergaberechtliche Hemmnisse und mangelndes Change Management.

Ursache 1: Technologiefokus ohne Prozessgrundlage

Der erste Impuls bei Digitalisierungsvorhaben ist fast immer der gleiche: „Welche Software kaufen wir?" Die Frage nach dem Prozess – was digitalisiert werden soll – kommt zu spät oder gar nicht. Das Fraunhofer-Institut FOKUS identifiziert in seiner EfA-Evaluationsstudie 2025 als strukturelle Hürde mangelnde Koordinations- und Transfermechanismen: Prozesse waren nicht klar genug definiert, um ebenenübergreifend digitalisiert werden zu können ().

Bogumil und Gräfe (2024) belegen am OZG-Beispiel, dass die meisten Digitalisierungsprojekte auf die „Übersetzung bestehender analoger Abläufe in einen internetfähigen Prozess" beschränkt blieben – statt Prozesse grundlegend neu zu denken (). Konsequenz: Man digitalisiert einen schlecht definierten, ineffizienten Prozess. Das Ergebnis ist ein digital abgebildetes, aber weiterhin ineffizientes System – das in der Wartung teurer ist als das Papieroriginal.

Ursache 2: Föderale Fragmentierung ohne Koordination

Deutschland hat rund 11.000 Kommunen, 16 Bundesländer sowie zahlreiche Kreise und Sonderbehörden. Jede Ebene hält eigene IT-Infrastrukturen, Ausschreibungsverfahren und Fachverfahren vor. Das EfA-Prinzip (Einer für Alle) sollte durch arbeitsteilige Entwicklung Abhilfe schaffen: Ein Land digitalisiert eine Leistung; alle anderen können nachnutzen ().

Die Realität der Nachnutzung bleibt weit hinter diesem Anspruch zurück. Bogumil und Gräfe stellen fest, dass eine verbindliche Nachnutzungspflicht fehlt – mit dem Ergebnis, dass OZG-Entwicklungen mit kommunalen Insellösungen konkurrieren und Länder aus eigenem Interesse an eigenen Portalen festhalten (). Die Fraunhofer-FOKUS-Studie beschreibt zusätzlich die vergaberechtliche Dimension: Kommunen stehen vor erheblichen Herausforderungen bei der Weitergabe von EfA-Leistungen – von finanziellen Unsicherheiten über Schnittstellenprobleme bis zu komplexen vergaberechtlichen Anforderungen (). Der Bundesrechnungshof kritisierte bereits 2023 Doppel- und Mehrfachentwicklungen, weil das BMI nicht in der Lage war, zeitgerecht zentrale IT-Lösungen bereitzustellen ().

Ursache 3: Das Medienbruchproblem

Viele sogenannte „digitale" Verwaltungsleistungen sind nur am Eingang digital. Der Bürger füllt ein Online-Formular aus – und dann wird es ausgedruckt und per Hand bearbeitet, oder als PDF-E-Mail versendet, das manuell abgetippt wird. Bogumil und Gräfe belegen diesen Mechanismus: Viele OZG-Leistungen verfügen über keine elektronischen Schnittstellen zu Fachverfahren und E-Akten-Systemen. „Das Ergebnis sind Medienbrüche, wenn etwa als PDF vorliegende Antragsdaten händisch abgetippt werden müssen" ().

Der Bundesrechnungshof formuliert es strukturell: Viele OZG-Projekte stellen aus Sicht der implementierenden Verwaltung kein fertiges Produkt dar, weil das OZG die verwaltungsinterne Digitalisierung vernachlässigt (). Die Länder stellten oft nur Mittel für die Einführung von E-Akten oder digitalen Antragsformularen bereit – nicht aber für die Anbindung von Fachverfahren über Schnittstellen.

Ursache 4: Fehlende Prozesseigentümer und Governance-Lücken

Digitalisierungsprojekte in der Verwaltung sind meist IT-Projekte: Der IT-Bereich ist verantwortlich, führt aus, nimmt ab. Die inhaltlichen Eigentümer der Prozesse – die Fachbereiche – sind selten strukturell eingebunden. Bogumil und Gräfe beschreiben, wie OZG-Projekte in Digitalisierungslaboren durchgeführt werden, die zwar interdisziplinär angelegt sind, in der nachnutzenden Kommune aber auf Fachämter treffen, die das Vollzugswissen besitzen, jedoch keinen strukturellen Platz im Projektdesign haben ().

Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) identifiziert als Ursache darüber hinaus fehlende strategische Klarheit: „Bund, Länder und Kommunen verheddern sich in einem Dickicht technischer Insellösungen und Zuständigkeitsfragen" (). Der Bundesrechnungshof ergänzt in seiner Analyse der zentralen IT des Bundes: Silodenken und Einstimmigkeitsprinzip im IT-Planungsrat verhinderten schnelle und sachgerechte Entscheidungen ().

Ursache 5: Vergaberecht und Innovationsfeindlichkeit

Das deutsche Vergaberecht wurde nicht für agile Digitalisierungsprojekte geschrieben. Es optimiert für Kostentransparenz und Bietergleichheit – nicht für Ergebnisqualität und Anpassungsfähigkeit. Ausschreibungen werden auf Basis von Lastenheften erstellt, die zum Zeitpunkt der Vergabe bereits veraltet sind; Bieter optimieren auf die Ausschreibung, nicht auf das Ergebnis.

Die Innovationspartnerschaft nach § 119 GWB ermöglicht als besonderes Vergabeverfahren Entwicklung und Beschaffung in einem gemeinsamen Prozess – ohne getrennte Vergabeverfahren (). Die Nutzung bleibt jedoch marginal: EU-weit wurden zwischen 2016 und 2024 insgesamt nur 218 Innovationspartnerschaften vergeben; 2024 fiel die Zahl auf 12 – den niedrigsten Stand seit Einführung des Instruments (). Der KOINNO-Leitfaden Innovationspartnerschaft 2025 empfiehlt das Instrument explizit für öffentliche IT-Projekte mit hoher Innovationskraft und Flexibilität, verweist aber auf komplexe Anforderungen als Nutzungshindernis ().

Ursache 6: Mangelndes Change Management

Digitalisierung ist kein IT-Projekt. Es ist ein Veränderungsprojekt. Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter, die seit Jahren einen Prozess auf eine bestimmte Weise ausgeführt haben, werden nicht durch eine neue Software allein umgestellt. Bogumil und Gräfe belegen, dass Change Management in OZG-Projekten systematisch vernachlässigt wird: „Entsprechend wichtig ist die aktive Gestaltung des digitalisierungsbedingten Organisationswandels, um Akzeptanz und Vertrauen bei Führungskräften, Mitarbeitenden und in der Bevölkerung zu steigern" ().

Gerade in kleinen bis mittelgroßen Kommunen fehlen häufig personelle und finanzielle Ressourcen sowie die Expertise, um die Digitalisierung angemessen zu gestalten. Vielmehr wird Digitalisierung in den Kommunen oft „nebenbei" von Sachbearbeitenden und Führungskräften erledigt. Fachämter empfinden sich als „Ende der Nahrungskette", wenn sie erst spät oder gar nicht über Veränderungen an Anwendungen informiert werden ().

Was wirklich hilft: Drei Interventionen mit evidenter Wirkung

1. Prozesse zuerst – mit FIM als Standard:
Vor jedem IT-Projekt muss der Soll-Prozess in BPMN (Business Process Model and Notation) modelliert und von Fachbereich und IT gemeinsam validiert sein. Das Föderale Informationsmanagement (FIM) des IT-Planungsrats stellt hierfür seit 2017 drei standardisierte Bausteine bereit: Leistungsbeschreibungen, Datenschemata und Stammprozesse (). FIM ist seit § 3 Abs. 2a EGovG gesetzlich verankert und bietet durch Referenzmodelle eine qualitätsgesicherte Grundlage, die Länder und Kommunen von Neuentwicklungen entlastet ().

2. Verbindliche Nachnutzung statt freiwilligem EfA:
Der NKR forderte bereits 2024 eine konsequente Plattformstrategie und eine umsetzungsstarke Digitalisierungsagentur als FITKO-Nachfolger, um die freiwillige Nachnutzung durch strukturelle Verbindlichkeit zu ersetzen (). Das Gegenbeispiel existiert: In der Steuerverwaltung ist über das KONSENS-Programm die Nachnutzung gemeinsam entwickelter Lösungen verpflichtend – mit nachweislichem Erfolg ().

3. Piloten statt Masterpläne:
Kleine, abgeschlossene Digitalisierungspiloten mit messbarem Ergebnis in sechs Monaten sind wirksamer als langjährige Großprojekte. Sie scheitern billiger, liefern schneller Erkenntnisse und bauen Kompetenz auf. Die Fraunhofer-FOKUS-Studie empfiehlt in diesem Sinne, die Optimierung bestehender Funktionen einer Funktionserweiterung vorzuziehen und dabei systematisch Erfolgsfaktoren und Hürden zu erfassen ().

Fazit: Scheitern ist kein Schicksal

Die Ursachen des Scheiterns sind bekannt, durch multiple unabhängige Quellen – Bundesrechnungshof, Nationaler Normenkontrollrat, Fraunhofer FOKUS, Wissenschaft – konsistent belegt. Die Lösungen existieren: Prozessstandards (FIM), Vergabeinnovation (Innovationspartnerschaft), verbindliche Governance (KONSENS-Modell), konsequentes Change Management. Was fehlt, ist keine Erkenntnis, sondern ihre konsequente Umsetzung – und die Bereitschaft, nicht mit der Technologie zu beginnen, sondern mit dem Prozess.

Weiterführende Beiträge

Literatur

Publikationen

Soziale Netzwerke

Newsletter - Anmeldung

Wir benutzen Cookies

Wir nutzen Cookies auf unserer Website. Einige von ihnen sind essenziell für den Betrieb der Seite, während andere uns helfen, diese Website und die Nutzererfahrung zu verbessern (Tracking Cookies). Sie können selbst entscheiden, ob Sie die Cookies zulassen möchten. Bitte beachten Sie, dass bei einer Ablehnung womöglich nicht mehr alle Funktionalitäten der Seite zur Verfügung stehen.

Akzeptieren Ablehnen
Weitere Informationen | Impressum